农村闲置宅基地如何利用长梗金腰

农村闲置宅基地如何利用

当前，全国农村宅基地闲置是个普遍问题。在加速推进新型城镇化背景下，统筹解决城市建设土地短缺和农村宅基地闲置的双重问题，迫在眉睫。不容讳言，宅基地闲置与县域经济发展有巨大的关联性，地区越贫困，农村人口外流的越多，宅基地闲置的比例越高，面积越大。就县域内部而言，农村越是偏远、越是条件差、越是发展不充分，外出务工人员就越多，特别是常年在外务工的人员近年来越来越多，因此农村宅基地闲置比例越高，闲置面积越大。农村闲置宅基地，说闲置，是因为长期没有人居住，而且很大部分将不可能再有人会居住，已经背离了宅基地的本来用途。但是说闲置，其实也不闲置，更贴切地应该说是空置，主要原因是有产权有归属，名义说宅基地是归村集体所有，但占有、使用、处置权都在农户。土地是发展的最基础资源，作为建设用地的农村宅基地却长期空置，得不到有效利用，是很大的损失。如果充分释放这批资源，将会增加更多的包括耕地在内的农业用地，也可能缓解城镇用地、工业用地的短缺问题，最起码经过整治，可以改变目前农村很多房屋因无人管理，墙倒屋塌，村容破败的现象。但是从目前来看，闲置宅基地的收回、整治、流转存在诸多难题：

一是政策依据不足。目前，从中央到地方都没有出台较为系统的指导意见。尽管十八届三中全会指明了土地制度改革的方向，但到现在仍没有出台配套改革举措。专家众说纷纭，但没有权威的解读，没有出台具体的操作措施。可以说当下前宅基地只有分配、管理方面的法律制度，却没有流转、退出的规定，只有入口，没有出口，也可以说是不完善的。目前虽然部分省市在宅基地制度改革方面作了一些探索，但主要集中在发达地区，据网上报道广东的农村宅基地制度改革方案已经报送国务院，但还处在批复当中。从目前来看，宅基地法律规定是一户一宅原则，但对于超过一户一宅的并没有明确的处理办法，包括宅基地转让、租赁、担保等等方面，更没有明确的政策举措。就基层操作来看，目前对于闲置宅基地的使用，主要依据是“占补平衡”原则，实施的项目主要是土地复垦，复垦就是将现有的闲置宅基地整理为耕地，而转化为林地或者其它建设用地，并不包含在内。一般坝上村庄规模、占地面积都不大，但复垦成本很高，一般每亩都在6万元左右，还要配套打井等灌溉设施，规模小了，一般不具有耕作价值，因此一般申报规模都在100亩左右。而且有的村庄地处山区，坡度较大、严重缺水，复垦价值不高。当前“占补平衡”的原则是“占优补优”，一般村庄即使进行了复垦，耕作条件也不会太好，并不能很顺利地置换到城镇建设用地指标。

二是基层难有积极性。闲置宅基地，是越贫困的地区越多，土地复垦费用由地方承担，土地复垦的成本又相当高，每亩六到七万元，对于财政贫困县来说，是一笔不小的费用，况且贫困县招商引资相对困难，吸引投资，降低地价是通用作法，当前在税收减免上被严格控制，地方只能内部“挖潜”，采用的重要优惠手段一般就是“零地价”，这样，出让土地后地方政府没有任何收入，村庄复垦投资实际上基本等同于财政支出。况且，贫困县份落地项目较少，需要的建设用地相对较少，以S县为例，今年分配的建设用地指标是434亩，目前报卷的只有300亩，还节余100多亩。以前通过村庄复垦、土地整理，增出来的用地指标，可以在全市、甚至在全省流动，这个县的指标可以给另一个县用，指标就是钱，现在政策改变了，指标不可以流通，本县又没有用处，又要投资，宅基地复垦的积极性自然降低。

三是农民不配合。农民一般有房产是祖业，卖房卖地是败家的观念，加上当前在城镇的生活工作并不稳定，尽管很大一部分人在城镇已经购房，但出于给自己留条后路的想法，一般不会轻易退出宅基地。特别是十八届三中全会以后，随着确权步伐的加快，农民普遍对土地增值抱有过高期望，很少轻易放弃宅基地。另一方面，一户多宅以及超面积占有宅基地，都是历史形成的，原因复杂，真正按照法律规定执行相当困难。通过市场化方法运作，激活闲置宅基地也比较困难，比如A村新办养殖场就是利用闲置宅基地，开始是每户3万元，后来扩大规模需要购买宅基地，农户要价上升到10万一户，部分农户甚至借机施压，要到20多万，没有达到协议。况且从当前法律法规来看，房屋连同宅基地一同转让后，是否可以重新申请宅基地并无明文规定，农民完全可以在宅基地出让后，再申请，造成农村建设用地规模的扩张。

从趋势来看，农村宅基地闲置、空置的规模将越来越大，当前农民居民常年外出务工的越来越多，还以S县为例，农业人口14.14万人，据统计口径，常年外出务工在3.5-4.2万人，但实际离村常年务工人口是6.9万，近三分之一转移到了县内城镇，接近农业人口的一半。改革开放初期，村内基本是“613899”部队，现在基本是“99”部队，在一些村庄外出人口超过80%的村庄，60岁人口接近百分之百，甚至选不出比较年轻的人担任村干部，村庄严重空心化，全县589个自然村，空心村就有434个，占全部村庄的73.7%。当前的空心村已与以前不一样，刚改革开放时农民收入提高，第一意愿是改善住房，另择新址盖新居，是住新居闲旧居。现在是常年离村外出务工，新旧居统统闲置。这样来看，随着城镇化的推进，农村人口外流是自然趋势，一些村庄消失也是自然趋势。以2009年为起点，从S县统计数据看，5年来自然消失的村庄达到33个，在未来20-30年内，大批村庄自然消失将是必然趋势。农村居民越来越少，村庄越来越少，闲置、空置宅基地将越来越多，但闲置宅基地产权仍是农民的，流不转、退不出，将是严重的问题。顺应趋势，提前谋划这项工作，对经济社会发展有着重要意义。

一是要顶层设计。没有上层政策推出，下层操作就没有章法，也不会有统一的标准、统一的步调，不仅不利于释放宅基地存量，各市县政策不一致，补偿标准不一样，也容易给未来留下矛盾隐患。现在，发达地区急需要用地，很可能急躁冒进，贫困地区用地需求不旺，积极性不可能高。推出相关政策措施，将是首先应该考虑的问题。

二是要建立统一市场。以前村庄整治节余用地指标，是各市、县私下交易，引发了一些问题，在部分省市被全面“叫停”。但土地市场化是必然趋势，不能因噎废食，关键是让它透明化，走公开拍卖的路子。建立全省统一的建设用地交易市场，既能让土地指标交易走上台面，利于监督，也方便提前审核，更好地贯彻“占优补优”原则。

三是要明确边界。城市无序扩张已经浪费了很多土地，特别是优质耕地。农村绝不能再走先放任、再规范的老路。以前粮食产量少，农民建村庄首先考虑的是生计问题，村庄一般建在耕作条件不太好的、利于排水的地方，现在农民不考虑吃饭问题了，考虑的是居住条件、生活质量，甚至是未来的发展，新建房一般选在交通方便的地方，靠近水源的地方，地势开阔平坦的地方，占用的一般都是较好的耕地，况且目前农村宅基地与常住居民比起来，已经严重过剩，即使是经济发达地区，人口没有较大外流，但与城市相比，建设用地占用仍然明显偏大。对村庄做出科学规划，严控村庄外延，注重消化存量，是防止土地闲置浪费的必要措施。

四是要严查严管。土地执法力量不足、力度不足，也是很重要的问题，超占、违占建设用地，如果不能发现在前、制止在前，只要形成事实，执法难度和整改成本相当高，代价相当巨大。比如全国小产权房就是一个很好的实例。当前，基层土地管理机构人数少，装备差，基本只够完成土地审批，而对于土地执法上更多是心有余力不足。强化基层土地执法力量、增加巡查频度，从源头上防止违法违规用地也是相当重要的。

五是要加大财政支持。充分激活宅基地存量，可以退出、可以流转，也可以合理利用，比如种养殖，但解决这一问题关键是钱的问题，没有钱农民谁都不会自愿退出。除了走市场化的路子，用市场的办法去解决，加大对贫困县份的财政支持，也是相当重要的，有了上级支持的财政补贴，县乡没有了财政负担的后顾之忧，才有足够的底气、有充足的意愿收回、整治宅基地，也可以因地制宜加以利用，宜农则农、宜林则林、宜养则养，有了更大的回旋空间。

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